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矿区的土地复垦问题对策探究

发布时间: 2010-07-01   作者:杜福光   来源: 资源网   浏览次数:

    摘要:本文概述了矿区土地复垦的涵义与意义,针对对矿产资源持续大规模开采,引发的一系列严重的矿区土地问题,提出实施土地复垦产业化战略,总结了我国目前在矿区土地复垦过程中存在的问题,并据此提出矿区土地复垦的相关对策建议,对今后矿区的土地复垦工作提供一定的借鉴参考意义。

    引言:

    土地资源是国家重要的自然资源,土地资源的开发利用有力地支持了各项生产建设。在生产建设中,因挖损、占压、工程施工等造成了土地资源的破坏及生态环境的恶化。我国是一个矿业大国,矿区土地的土地复垦是一项具有战略意义的系统工程。我国每年因生产建设而破坏的土地达133.3~200hm2。随着全球性环境、土地、人口问题的日益严重,持续发展已成为当今世界的共同主题,土地复垦越来越受到世界各国的普遍重视[1~2 ]。针对土地复垦中存在的问题,根据我国的国情,开展对矿区土地复垦问题的研究和探讨与实施土地复垦产业化战略是非常必要的。

    1 矿区土地复垦的涵义与意义

    1.1土地复垦的涵义

    按照1988年国务院《土地复垦规定》的规定:“土地复垦是指对在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地,采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动[1]。”这里的生产建设是指开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等。

    土地复垦的范围大体包括以下六种情况:①由于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动直接对地表造成破坏的土地;②由于地下开采等生产活动中引起地表下沉塌陷的土地;③工矿企业的排土场、尾矿场、电厂储灰场、钢厂灰渣、城市垃圾等压占的土地;④工业排污造成对土壤的污染池;⑤废弃的水利工程,因改线等原因废弃的各种道路(包括铁路、公路)路基、建筑搬迁等毁坏而遗弃的土地;⑥其他荒芜废弃地。恢复利用的具体用途,根据《土地复垦规定》,按照经济合理的原则和自然条件、土地破坏状态来确定,宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建,尽量将破坏的土地恢复利用。

    1.2土地复垦的意义

    搞好土地复垦是充分合理利用土地,促进土地资源持续利用的需要;是增加耕地面积,缓解矿区人地矛盾,促进矿区社会经济发展的需要;是改善矿区生态环境和改善矿区工农关系的需要;同时也是建立现代企业制度的需要。企业把土地复垦当作生产全过程的必要环节,重视对土地生产要素的投入,有利于社会主义市场经济和现代企业制度的建设。

    实施土地复垦产业化战略,就是将土地复垦作为工矿区可持续发展的一项基础产业,在政府部门的支持下,以专门的企业(或公司)为依托,将工矿业发展用地、遭破坏土地复垦、复垦土地的开发及生产、农副产品加工、运销等融为一体,实现工矿区土地复垦的一体化、规模化、高效化经营。把性质不同、属于不同行业的土地活动(如土地整治、土壤培肥、农业生产、农副产品加工与运销等)联为一体,形成土地复垦的凝聚力,从而促进土地复垦规模效益的提高,有效地解决土地复垦技术推广难和规模小的问题;实施土地复垦产业化战略,有利于现有土地复垦规定和有关政策措施的实施,深化土地制度改革,进一步促进现有土地法律法规、土地管理体制与机制的不断完善;实施土地复垦产业化战略,有利于积极争取土地复垦资金和政府部门对土地复垦工作的支持;实施土地复垦产业化战略,可以为工矿企业的下岗职工开辟再就业渠道,有利于工矿区农民的脱贫致富达小康。总的来说,实施土地复垦产业化战略,可以加快工矿区土地复垦工作进程,对工矿区可持续发展具有非常重要的意义。

    2 矿区土地复垦形势分析

    2.1矿山土地破坏环节分析

    当前,由于复垦后土地问题产权主体模糊,土地利用主体与复垦主体之间关系不明确,因此复垦后土地使用上存在较多问题,导致复垦后的土地并没有得到最佳利用,甚至出现土地闲置的现象。

    矿山开采之前需要对矿区范围内进行征用和变更:如果是农村集体经济组织的土地,首先由当地政府进行征用变更为国有土地,然后由国有土地管理部门将土地使用权出让给矿业权人,才能够成为采矿用地,并支付土地使用权出让金;如果原先是国有土地,与国有土地管理部门办理土地使用权出让及登记手续,领取土地使用权证,取得土地使用权,变更为采矿用地即可。如果在矿山建设开采过程中因挖损、塌陷、压占、污染等造成土地的破坏,使得矿山土地不能够在原有用途下利用(如图1所示),就需要对破坏的土地进行复垦。通过土地复垦,改善和恢复矿山生态环境,实现矿山生态环境可持续发展的战略。

    矿山开采之前所征用土地的利用类型比较复杂,如耕地、林地、园地和草地等。根据土地复垦要求和原则,矿山开采破坏的土地优先复垦成农用地,特别是耕地。复垦后土地用于农业生产,可有效解决我国当前人多地少的矛盾。

    2.2复垦土地权属关系分析

    复垦后土地利益主体是矿山企业、政府和当地农村集体经济组织。土地复垦的原则“谁破坏,谁复垦”,矿山企业在开矿过程中土地遭到了破坏,通过相关措施复垦成可以重新利用的土地,虽然通过复垦这部分土地已成为农用地或其他用地,但是这部分复垦后的土地在未进行变更之前仍为采矿用地。

    由于矿山企业不具备专门从事种植等农业活动的人员,对于复垦成农用地的土地无法得到合理利用,且由于企业在复垦中投入大量资金,无偿把复垦土地给与当地政府或集体经济组织是不现实的。因此,这部分由企业复垦完的土地出现了矿山企业有地不愿种而当地农民有地不能种的矛盾,使得复垦后的大量农用地,特别是质量较好的耕地不能得到种植。同时,由于矿山当地失去土地的农民无地可种,而且国家征地补助标准偏低,甚至不能补偿到位,导致了矿地矛盾、工农矛盾的加剧,进一步影响社会稳定。

    3 目前我国矿区土地复垦存在问题

    目前,我国矿区土地复垦工作进展缓慢,其根本的原因之一在于目前我国仍未有一套完整科学的组织模式来管理土地复垦工作,土地复垦工作在管理 资金 机制等方面都没有理顺和健全 具体表现在以下几个方面:

    3.1土地复垦的法制体系不健全

    我国目前还没有一部专门的土地复垦法律,正在实行的《土地复垦规定》可操作性较差,其中有关责、权、利的规定不够明显。“谁破坏、谁复垦”与“谁复垦、谁受益”不统一,让企业出资复垦,然后交给地方或农民使用,显然是不现实的。此外,与其相配套的规章标准欠缺,致使在实施过程中人为因素影响较大,产生的矛盾较多。其中,复垦规划问题尤为突出,目前的规划大多与矿区煤炭开采及上地利用规划的衔接不够紧密,缺乏对社会经济环境效益的整体考虑,而工程措施、生物措施和组织措施不尽合理[3]

    3.2土地复垦资金难以解决

    土地复垦需要切实可行的措施保障投入。以美国为例,除了用法律手段规定复垦责任人的复垦义务外,还通过实施复垦保证金制度,确保土地复垦有充足的资金来源。在我国,由于缺乏有效的保障措施,各级政府、企业将GDP的增长率看作衡量自己工作成绩的主要指标,甚至是惟一指标,土地复垦的资金渠道无法保持通畅,造成土地复垦的障碍。

    3.3组织领导体系不健全

    由于土地管理部门职责范围广、覆盖面大、事务性工作多,在人员配备上兼职较多,所以管理的力度不够,投入的时间和精力较少。加上土地复垦无考核指标,管理人员无压力,形成了严重的管理不到位的现象,形式上有人管,实际上无人问津。

    3.4土地产权纠纷

    现在土地复垦的主体主要有以下几种:一是矿山企业用自有资金复垦部分土地,想以此交换新土地,但是农民却愿意无偿使用复垦土地,而不是交换。企业的使用权遭到了破坏,搞得既不合情合理又不合法。二是农民自发复垦土地,但是土地的使用权在企业,使用权的转换又是问题,土地产权纠葛的问题必须解决。

    土地复垦规定:生产过程中破坏的国家征用土地,企业用自有资金或贷款进行复垦的,复垦后归该企业使用根据规划设计企业不需要的土地或未经当地土地管理部门同意,复垦后连续两年以上不使用的土地,由当地县级以上人民政府统筹安排使用[4]。这样的规定加大了处理的难度。企业不会去种地,只能处理给农民而使丧失了土地使用权,严重地挫伤了企业复垦的积极性。

    4 矿区土地复垦采取的措施

    综观我国经济发展的进程,可以看出,随着科学的进步、生产力水平的提高及其带来的各种问题的不断积累,人类对于人与自然保护的关系和自身社会经济行为的认识水平也提高了。人们发现片面追求经济增长并不能使社会问题、环境问题得到自行解决,相反还会引发一系列的社会和环境问题的恶化。资源的消费与废弃物的排放逐年增高,超出了地球的再生能力和自我净化能力。人类对自然环境的破坏,已经影响到自己的生存。因此,保护环境,持续发展经济成为各国的战略问题。我国是一个人口众多的发展中国家,农民以土地为生,研究、治理、复垦被破坏的土地已势在必行。主要考虑采取以下几种具体措施:

    4.1完善土地复垦政策法规

    我国现行的土地复垦规定已不能适应市场经济发展的需要。必须完善相关政策法规,继续实行并完善“谁复垦、谁使用、谁受益”的优惠鼓励政策,保护复垦者的合法权益[3]。界定土地复垦领导组织机构及相关部门职责范围,形成互相协商、密切合作的局面,营造土地复垦良好的外部环境。

    4.2做好矿山环境保护规划

    尽快开展矿山环境调查与评价工作,掌握我国矿山环境问题的基本情况,根据矿山环境的特点和规律,结合社会经济及人口分布状况制定矿山环境保护规划,并纳入国民经济和社会发展规划,以治理和保护矿区环境,使之走上良性循环的道路。

    4.3制定严格合理的土地复垦技术标准

    建立严格的土地复垦技术标准是国外一些土地复垦较好国家的共同特点和成功经验之一。我国地域辽阔,各个地区自然地理与生态环境差异很大,矿产资源开采起步时间相差很大,采掘形式各异,土地复垦度参差不齐,因此各地要综合考虑自然地理位置、行业特点和经济实力等因素,灵活制定科学合理、可量化、实用性强的土地复垦技术标准。

    4.4加强土地复垦的后期管护

    土地复垦与生态恢复工程是对被扰动的生态环境重新修复过程,实施后各物种、成分之间要达到新的平衡需要较长时间的相互适应与协调。因此,要采取有效管理和改良措施进行后期维护,促使复垦土地的生产力和新的生态平衡尽早达到预期目标。

    4.5针对复垦后土地矿山企业与集体经济组织出现的“有地不愿种,有地不能种”的现象,有以下两种措施:

    1)国家应鼓励矿山企业复垦后土地与当地集体经济组织进行置换,也就是在政府监督下,矿山企业通过与当地集体经济组织协商,由矿山企业利用复垦后质量好的土地置换当地集体经济组织的质量差的土地;

    2)由于矿山企业复垦后土地为国有土地,这样如果直接进行置换会遇到法律上问题,因此,需要针对当前相关法律疏漏之处的特殊情况下,土地变更应作进一步详细规定。

    4.6推行多元综合治理的土地复垦模式

    土地复垦是矿区环境治理中的难点问题,国家土地复垦规定中“谁破坏,谁复垦”的原则在实践中产生许多矛盾。老矿区的大量塌陷土地是在计划经济时期形成的,这一历史欠账让效益低下的企业自身偿还,无论从道理上还是能力上都难以施行。新矿区或老矿区新的土地塌陷基本采用塌陷征地和塌陷补偿办法,致使“谁破坏,谁复垦”的原则流于形式[5]。推行多元综合治理的土地复垦模式是解决我国矿区塌陷土地复垦问题的一种新思路,其具体设想是:以1997 年(该年国家明确规定复垦资金列入生产或建设项目总投资)为界,对过去的矿区塌陷土地,由国家筹资进行复垦,或由社会力量(包括矿山企业)出资进行复垦,国家给予优惠政策;新塌陷土地由企业复垦,力争做到破坏多少,复垦多少。对新塌陷土地应打破单一征地的旧模式,若经过复垦,土地生产力(或收益)能达到原有土地效用的一律不征用,企业支付复垦及地力补偿费,仍由农民使用。对于有些塌陷土地也可采用多方协同复垦,股份经营土地的混合模式。

    今后一段时期内,我国的矿产资源紧缺仍是制约经济发展的瓶颈之一,矿产资源高强度开发将会带来更大的环境矛盾。随着我国经济的发展、社会的进步、环境保护意识的不断提高,人们对土地复垦这一问题的认识会逐渐深刻,复垦采取的措施必将会更科学、更有效、 更合理,复垦的经济效益、社会效益、环境效益会越来越明显,从而调动人们参与、投资复垦的积极性,改善矿山环境和矿区周边人民的生活质量,全面推进矿产资源开发与环境保护协调发展,这对我国社会经济的发展壮大和可持续发展无疑将产生重要意义。

 

    参考文献:

    [1] 代宏文.澳大利亚矿山复垦现状[J].中国土地科学,1995(4):2324

    [2] 胡振淇.国外土地复垦新进展[J].中国土地,1996(10):1215

    [3] 王海春.矿区土地复垦的理论及实践研究综述[J]. 经济论坛,2009(13):40~43

    [4] www.mlr.gov.cn

    [5] 张丽萍.关于矿区土地复垦问题的初步探讨[J].科技情报开发与经济,2006(12):128~130

关键字 矿区 土地复垦 对策

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