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构建土地发展权优化土地利用规划

发布时间: 2010-07-12   作者:   来源:   浏览次数:

    摘要:本文以构建土地发展权为视角,分析了我国土地利用规划存在的现实问题,提出我国应该建立土地发展权。有了土地发展权,就可以从行政和产权两方面明确界定政府的土地管理权限,维护土地规划的法律权威性;构建土地发展权市场运作机制,增强市场调节作用,促进土地利用规划的调整和完善;建立土地发展权的产权运作流程,优化土地开发利用管理流程。

    关键词:土地发展权 土地利用规划 综述

    面对日益紧缺的土地资源,城市化进程的加快,改变土地使用性质而产生的发展性利益越来越成为社会关注的热点,必须采取有效的方式进行处理,以协调不同社会利益者之间的利益关系。土地利用规划作为土地用途管制的重要手段,其作用是其他任何管理措施不能替代的。构建土地发展权制度,科学解决土地开发利用过程中形成的各种问题,已成为时代的呼唤。

    一、建立土地发展权的必要性和可行性 

    1.土地发展权的内涵

    土地发展权在西方国家是一个很普通的观点:土地拥有者往往是既有土地所有权,又有土地发展权,这样的土地拥有者在其自己所拥有的土地范围内可享受自主开发建设、自主耕牧、自行开采矿山等权益。如遇国家需要占用其土地,国家必须向其购买土地发展权和征用土地所有权;但也有很多土地拥有者只有土地所有权而没有土地发展权,这样的土地拥有者只能对其拥有的土地进行延续的使用,而不能改变其使用性质,如耕牧只能耕牧,不能建设或开采,如需建设或开采、开发,则必须向政府购得土地发展权。

    土地发展权是对土地在资源利用方面改变原有的利用形式,进行再开发的权利,是突破原有的土地利用形式,在空间维度上向纵深方向发展,在使用上变更土地用途之权,是一种未来土地使用性质权益变更的获利性,它是一种不动产的物权。

    2.土地发展权的必要性

    l)建立土地发展权制度有利促进基本人权建设

    发展权是一项普遍的、基本的人权,不仅得到国际社会的确认,而且我国已将“发展”定为国家的“第一要务”,土地发展权制度建设是促进基本人权建设的重要举措。

    2)建立土地发展权制度促进社会利益最大化,是追求社会公平的需要

     随着所有权的社会化,国家为了实现公共管理和服务职能,通过土地用途管制制度限制土地所有权的行使,来保护农地、营造良好的环境。但是土地用途管制制度自身带来了土地所有权人之间的不公平。一部分土地所有者对土地的利用受到限制,不能够以更有效益的方式利用土地,如将低收益的农业用地转变为收益颇高的商业用地,这部分土地所有者遭受“暴损’,;而另一部分发展不受限制的土地所有者,却因为土地用途管制制度带来的土地资源的稀缺性,获得暴利。发展受限制地区的人民牺牲了发展权益,为社会提供了良好环境、开敞空间等公共物品,反而遭受暴损;可发展地区的土地所有者为了私利开发利用土地,却获得暴利。这种现象显著不公平。如果设置一种产权将保护生态环境的正外部性行为内部化,由可发展地区的土地所有者对发展受限制地区土地所有者进行补偿,则可实现社会公平,并且激励良好环境、开敞空间等社会公共利益的提供。

    3)建立土地发展权制度也是土地管理的需要

    土地发展权的缺失,造成土地使用权权能的模糊、空洞,导致其出让、转让、出租和抵押等市场交易活动不规范,城市土地发展和农地被征用等所发生的土地增值无法以产权的形式进入市场,巨大的土地增值收益无法有序流动。同时,地方政府多重目标导致的短期化、寻租等不规范行为起到推波助澜的作用。土地发展权作为作用于土地使用性质变更的财产权,为土地管理优化开辟r一条新途径。

    3.土地发展权的可行性

    科学发展观为土地发展权制度的建设提供了理论指导,科学发展观所包含的基本内容—以人为本,全面、协调、可持续发展等,都是针对当前我国经济、社会发展中存在的突出问题和矛盾提出来的,蕴涵着深刻的理性思考,体现一种完整性、系统性的发展观念。科学发展观是上升到更高的科学理论层次,认识、说明和力图解决我国经济社会发展中存在的问题,为土地发展权的设置提供了理论指导。其次国外配置土地发展权的实践做法为我国提供了可借鉴的经验。再加之我国学者自20世纪90年代以来加强了对土地发展权的研究,出版或发表了不少相关研究成果,为我国土地发展权制度的建立做了必要的理论探讨和铺垫。

    二、土地利用规划存在的现实问题

    1.传统的土地利用规划侧重保护耕地的面积不减少

    这一出发点,对于中国这样的农业大国本应无可厚非,但是随着市场经济体制的确立和加人世界贸易组织,传统的农用地管理方式不足以控制农用地的大量流失,严重束缚了经济发展的脚步。经济体制改革步伐的加快、农业产业结构的优化要求我们多视角地审视农用地的利用。中国已驶入城市化进程的快车道,城市用地向农村扩张已是不可阻挡的趋势。然而由于历史与制度等原因,农用地与建设用地之间的矛盾一再激化,面对这一难题,作为“龙头”的土地利用规划应该何去何从,值得令人深思!

    2.缺乏公众参与

    据调查,群众普遍认为规划是政府行为,是政府的事,与自己无关涌J规划人员也为了节约成本以及减少“不必要的麻烦”,不会积极主动吸引公众参与规划,即使有了“公众参与”也并没有代表性,参与程度、层次较低,以至于规划方案制定后才发现有很多不合时宜的地方,严重失真。

    3.土地利用规划存在着效率和公平问题

    l)土地利用规划本身面临的效率问题主要有:土地利用规划机构很难准确地知道各种用途土地的最优需求量,特别是公共物品供给的最优顺序,面临来自各种利益集团之间的冲突,最终的土地利用规划方案不一定是效率最大化。

    2)土地利用规划本身面临的公平问题主要有:土地利用规划往往导致一些人蒙受意外损失而使另一些人获得意外收益。土地利用规划一旦划定不同的规划分区,处于不同规划分区中的土地财产就具有了不同的市场价值。那些处于规划商业区内的土地拥有者,如果不做限制,他们就可以由于自己土地所处的位置不劳而获地得到意外收益,而那些处于限制开发区的业主则要相应地承受意外损失。显然,这其中存在显失公平的问题。其次,土地利用规划会使土地价值发生变化,从而会刺激开发商通过寻租活动修改土地利用规划方案以谋取利益。

    三、构建土地发展权优化土地利用规划

    1.有了土地发展权,就可以从行政和产权两方面明确界定政府的土地管理权限,维护土地规划的法律权威性

    土地发展权是土地使用性质变化发展的财产权,是一项目的性、功利性非常强的制度,是土地利用规划的法律依据。因此土地用途的更改受到产权和法律的保护,任何政府组织和个人不能肆意变更土地用途。土地规划就是对土地开发用途的产权界定,具有法律权威性必须建立对政府土地开发权限的行政和产权双重约束机制。各级政府官员应该遵循土地发展权的产权法律规定,明确各自在城市土地开发中的权能权限,不能破坏土地规划的法律权威性和非法干预土地用途变更。

    2.构建土地发展权市场运作机制,增强市场调节作用,促进土地利用规划的调整和完善

    土地发展权市场运作指在土地发展权国家源头供给的前提下,由行政单独配置划拨土地发展权向政府与市场双重配置土地发展权转换。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补,通过支付土地发展权取得成本,提高使用土地的门槛,从而达到控制建设用地总量、保护农用地、保护生态环境、保护城市开敞空间的目的,最终促进土地利用规划的调整和完善。

    3.建立土地发展权的产权运作流程,优化土地开发利用管理流程

    土地发展权的产权运作流程:创设、让渡、变更和灭失。依据土地发展权的产权运作流程,土地开发利用操作流程进行如下优化:①界定现行土地利用现状和利用主体利益,确定土地使用性质变化发展的具体内容;②对土地使用现状变化发展进行行政和产权双重管制,有效管制土地发展权的授予、让渡、出让等行为;③政府对土地开发密度、强度和用途进行管理,并审批土地开发者土地开发用途变更的申请;④确认土地发展权因法律或事实原因的不存在,进行土地发展权回收管理,处理相关产权纠纷。

 

    参考文献

    [1]王群,王万茂.土地发展权与土地利用规划.资源沦坛[J],2005,10:2830

    [2]王小映.论土地利用规划的效率与公平.国家行政学院学报[J],2003,3:1417

    [3]刘国臻.论英国土地发展权制度及其对我国的启示.法学评论[J],2008,4:141146

关键字 土地 土地利用规划 发展权

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